記者陳益刊

[如果未來(lái)不進(jìn)一步明確界定和劃分“公共服務(wù)”和“基礎(chǔ)設(shè)施”，還是會(huì)給實(shí)際操作帶來(lái)困難。因?yàn)楹芏嗷A(chǔ)設(shè)施就是提供公共服務(wù)，如提供教育和醫(yī)療的教學(xué)樓和醫(yī)院大樓]

當(dāng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目擬投資額邁入10萬(wàn)億元臺(tái)階時(shí)，如此龐大項(xiàng)目的管理成為焦點(diǎn)，而以財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等部委在PPP領(lǐng)域間如何分工更是迫切需要解決的問(wèn)題，7月份國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議厘清了相關(guān)部門在PPP領(lǐng)域分工職責(zé)后，近期兩份文件披露，主推PPP兩部門——財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委的分工逐漸清晰，兩者著力點(diǎn)分別是公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

財(cái)政、發(fā)改分管公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施

10月12日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》(下稱《公共服務(wù)通知》)，旨在說(shuō)清財(cái)政部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)在公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP改革工作。

8月底，國(guó)家發(fā)改委頒發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》(下稱《基礎(chǔ)設(shè)施通知》)，主要闡明國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)籌負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP推進(jìn)工作。

財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委是PPP模式的主推者，但此前兩大部委分工不明晰，而上述兩份通知?jiǎng)t將PPP領(lǐng)域劃分為公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施兩大類，分別由財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。

《公共服務(wù)通知》明確，財(cái)政部統(tǒng)籌推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作。各級(jí)財(cái)政部門要聚焦公共服務(wù)領(lǐng)域。要嚴(yán)格區(qū)分公共服務(wù)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，在能源、交通運(yùn)輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作。

《基礎(chǔ)設(shè)施通知》則明確，各地發(fā)展改革部門要會(huì)同有關(guān)行業(yè)主管部門等，切實(shí)做好能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP推進(jìn)工作。

國(guó)家發(fā)改委還列出了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式重點(diǎn)項(xiàng)目清單，涵蓋上述七大領(lǐng)域、百余個(gè)項(xiàng)目。

目前兩部委并未就公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施有明確的界定，僅從上述兩份通知來(lái)看，公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施均覆蓋能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、市政工程七大領(lǐng)域。

大岳咨詢總經(jīng)理金永祥對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者表示，希望基礎(chǔ)設(shè)施離不開(kāi)公共服務(wù)，公共服務(wù)也離不開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施，不希望發(fā)改和財(cái)政分別管理一些行業(yè)的PPP，所有行業(yè)的PPP基本政策應(yīng)該統(tǒng)一，由發(fā)改委或財(cái)政部出臺(tái)都可以，行業(yè)之間的差別由行業(yè)主管部門去解決，“由于行業(yè)未來(lái)收費(fèi)在不斷變化，他也不贊成一個(gè)部門負(fù)責(zé)收費(fèi)行業(yè)的PPP，另一個(gè)部門負(fù)責(zé)非收費(fèi)行業(yè)的PPP。”

此前，長(zhǎng)期研究PPP的清華大學(xué)教授王守清告訴本報(bào)記者，如果未來(lái)不進(jìn)一步明確界定和劃分“公共服務(wù)”和“基礎(chǔ)設(shè)施”，還是會(huì)給實(shí)際操作帶來(lái)困難。因?yàn)楹芏嗷A(chǔ)設(shè)施就是提供公共服務(wù)，如提供教育和醫(yī)療的教學(xué)樓和醫(yī)院大樓，有的基礎(chǔ)設(shè)施可以跟使用者收費(fèi)，但很多基礎(chǔ)設(shè)施也不能跟使用者收費(fèi)；像產(chǎn)業(yè)新城、海綿城市、智慧城市類項(xiàng)目，本來(lái)就是一個(gè)整體，沒(méi)法區(qū)分，區(qū)分了也就沒(méi)法集成提高效率。

項(xiàng)目論證、法律采用各有側(cè)重

財(cái)政部門在項(xiàng)目可行性論證基礎(chǔ)上，是否采用PPP模式更強(qiáng)調(diào)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。而發(fā)改部門則將項(xiàng)目是否適用PPP模式的論證，納入到項(xiàng)目可行性研究論證和決策。

財(cái)政部門在選擇社會(huì)資本時(shí)更強(qiáng)調(diào)采用政府采購(gòu)法等法規(guī)來(lái)選擇社會(huì)投資者，而發(fā)改部門在選擇PPP合作伙伴時(shí)更強(qiáng)調(diào)采用《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)來(lái)選擇社會(huì)資本。

《公共服務(wù)通知》稱，在充分論證項(xiàng)目可行性的基礎(chǔ)上，各級(jí)財(cái)政部門要及時(shí)會(huì)同行業(yè)主管部門開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。按照政府采購(gòu)法相關(guān)規(guī)定擇優(yōu)確定社會(huì)資本合作伙伴。

《基礎(chǔ)設(shè)施通知》稱，對(duì)擬采用PPP模式的項(xiàng)目，要將項(xiàng)目是否適用PPP模式的論證納入項(xiàng)目可行性研究論證和決策。對(duì)確定采用PPP模式的項(xiàng)目，要按照《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本作為合作伙伴。

不過(guò)，為了簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，《公共服務(wù)通知》稱，對(duì)于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)或服務(wù)外包的PPP項(xiàng)目，已經(jīng)依據(jù)政府采購(gòu)法選定社會(huì)資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)。

共同鼓勵(lì)民資參與營(yíng)造公平氛圍

無(wú)論是公共服務(wù)領(lǐng)域還是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，兩部委共同鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目，消除當(dāng)前PPP工作中存在的國(guó)企和民企待遇不一致問(wèn)題。

《公共服務(wù)通知》稱，各級(jí)財(cái)政部門要聯(lián)合有關(guān)部門營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，鼓勵(lì)國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)、外商投資企業(yè)等各類型企業(yè)，按同等標(biāo)準(zhǔn)、同等待遇參與PPP項(xiàng)目。

另外，該通知特別強(qiáng)調(diào)，不得以不合理的采購(gòu)條件(包括設(shè)置過(guò)高或無(wú)關(guān)的資格條件，過(guò)高的保證金等)對(duì)潛在合作方實(shí)行差別待遇或歧視性待遇，著力激發(fā)和促進(jìn)民間投資。對(duì)民營(yíng)資本設(shè)置差別條款和歧視性條款的PPP項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門將不再安排資金和政策支持。

《基礎(chǔ)設(shè)施通知》提出，樹(shù)立平等合作觀念，多推介含金量高的項(xiàng)目，給予各類投資主體公平參與機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項(xiàng)目。招標(biāo)選擇社會(huì)資本方時(shí)，要合理設(shè)定投標(biāo)資格和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競(jìng)爭(zhēng)。

共同規(guī)范PPP項(xiàng)目推進(jìn)工作

兩部委從不同職責(zé)范圍來(lái)規(guī)范PPP項(xiàng)目推進(jìn)工作。

《公共服務(wù)通知》稱，防止政府以固定回報(bào)承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式承擔(dān)過(guò)度支出責(zé)任，避免將當(dāng)期政府購(gòu)買服務(wù)支出代替PPP項(xiàng)目中長(zhǎng)期的支出責(zé)任，規(guī)避PPP相關(guān)評(píng)價(jià)論證程序，加劇地方政府財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

另外，財(cái)政部希望充分發(fā)揮PPP示范項(xiàng)目的引領(lǐng)作用，規(guī)范PPP項(xiàng)目發(fā)展。

《基礎(chǔ)設(shè)施通知》稱，要依法簽訂規(guī)范的項(xiàng)目合同，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格管理、回報(bào)方式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、履約監(jiān)督、信息披露等內(nèi)容，細(xì)化完善合同文本，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。

另外，國(guó)家發(fā)改委要求強(qiáng)化并提升政府和投資者的契約意識(shí)和誠(chéng)信意識(shí)，規(guī)范履約行為，形成守信激勵(lì)、失信懲戒的約束機(jī)制，促使相關(guān)主體切實(shí)強(qiáng)化責(zé)任，履行法定義務(wù)。加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，提高政府履約能力，優(yōu)化社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的信用環(huán)境。