財政部網(wǎng)站披露了《政府和社會資本合作項(xiàng)目財政管理暫行辦法》(下稱《辦法》)，規(guī)范目前總投資超過12萬億元的政府和社會資本合作項(xiàng)目(PPP)的財政管理，再次重申嚴(yán)禁以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)。

10月20日披露的此次《辦法》，分為7章40條，涉及PPP項(xiàng)目識別論證、項(xiàng)目政府采購管理、項(xiàng)目財政預(yù)算管理、項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債管理、監(jiān)督管理等方面。

第一財經(jīng)記者發(fā)現(xiàn)，此次《辦法》有不少亮點(diǎn)，比如《辦法》只適用于財政部主管的公共服務(wù)領(lǐng)域類PPP項(xiàng)目，而不包括國家發(fā)改委主管的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域類PPP項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目合同中約定的政府跨年度財政支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃，保障政府履約能力，減輕社會資本擔(dān)憂。

只適用公共服務(wù)領(lǐng)域PPP

值得注意的是，此次《辦法》適用范圍為能源、交通運(yùn)輸、市政公用、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、教育、科技、文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域開展的各類PPP項(xiàng)目。

第一財經(jīng)記者了解到，此前國務(wù)院將PPP領(lǐng)域分為公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，前者由財政部統(tǒng)籌管理，后者則由國家發(fā)改委統(tǒng)籌管理。因此，此次《辦法》適用領(lǐng)域特別強(qiáng)調(diào)了適用公共服務(wù)領(lǐng)域開展的各類PPP項(xiàng)目，而不涉及國家發(fā)改委負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目。

在項(xiàng)目識別論證方面，《辦法》強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目必須提請同級財政部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。

只有通過物有所值評價和財政可承受能力評價的PPP項(xiàng)目，才能進(jìn)入各地PPP項(xiàng)目開發(fā)目錄。

在項(xiàng)目政府采購管理方面，《辦法》要求項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)按照政府采購管理相關(guān)規(guī)定，依法組織開展社會資本方采購工作。

值得注意的是，《辦法》第十四條提出，參加采購評審的社會資本所提出的技術(shù)方案內(nèi)容最終被全部或部分采納，但經(jīng)采購未中選的，財政部門應(yīng)會同行業(yè)主管部門對其前期投入成本予以合理補(bǔ)償。這意味著財政部門更加重視PPP項(xiàng)目前期工作。

政府支出納入中期財政規(guī)劃

在公共服務(wù)領(lǐng)域類PPP項(xiàng)目長達(dá)幾十年的運(yùn)營過程中，政府支出必不可少，而社會資本一大擔(dān)憂正是政府不能夠履約。

為了消除這一擔(dān)憂，此次《辦法》第18條稱，行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算管理要求，將PPP項(xiàng)目合同中約定的政府跨年度財政支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃，經(jīng)財政部門審核匯總后，報本級人民政府審核，保障政府在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的履約能力。

PPP項(xiàng)目中的政府支出，包括政府在PPP項(xiàng)目全生命周期過程中依據(jù)法律和合同約定需要從財政資金中安排的股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、配套投入、風(fēng)險承擔(dān)，以及上級財政對下級財政安排的PPP專項(xiàng)獎補(bǔ)資金支出。

與此同時，PPP項(xiàng)目中的財政支出也與項(xiàng)目績效掛鉤，以保證項(xiàng)目質(zhì)量。

《辦法》第28條稱，各級財政部門應(yīng)依據(jù)績效評價結(jié)果合理安排財政預(yù)算資金。對于績效評價達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，財政部門應(yīng)當(dāng)按照合同約定，向項(xiàng)目公司或社會資本方及時足額安排相關(guān)支出。而對于績效評價不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，財政部門應(yīng)當(dāng)按照合同約定扣減相應(yīng)費(fèi)用或補(bǔ)貼支出。

嚴(yán)禁借PPP項(xiàng)目名義舉債

今年全國兩會上，財政部部長樓繼偉表示，發(fā)現(xiàn)有地方搞PPP項(xiàng)目是在變相借債，要規(guī)范這一行為。

財政部金融司司長孫曉霞近期在第二屆中國PPP融資論壇上表示，最近一些地方為盡快上項(xiàng)目，通過“假的”政府購買服務(wù)形式，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資，或者通過固定回報承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式，借PPP之名，行變相融資之實(shí)。

在今年6月底披露的《國務(wù)院關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中，至2015年底，被抽查的內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南等4個省在委托代建項(xiàng)目中，約定以政府購買服務(wù)名義支付建設(shè)資金，涉及融資175.65億元;浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。

此前接受第一財經(jīng)采訪的幾位省財政廳中從事PPP推廣的人士也坦言，當(dāng)?shù)卮嬖诮鑀PP變相融資的現(xiàn)象，有些假PPP項(xiàng)目可以通過流程甄別出來，而有些變相融資的PPP項(xiàng)目則不容易發(fā)現(xiàn)，讓人頭疼。

此次《辦法》強(qiáng)調(diào)，各級財政部門應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理，切實(shí)保障項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量，嚴(yán)禁以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)。財政部門應(yīng)當(dāng)會同相關(guān)部門加強(qiáng)項(xiàng)目合規(guī)性審核，確保項(xiàng)目屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，并按法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定履行相關(guān)前期論證審查程序。項(xiàng)目實(shí)施不得采用建設(shè)-移交方式。

另外，政府與社會資本合資設(shè)立項(xiàng)目公司的，應(yīng)按照《公司法》等法律規(guī)定以及PPP項(xiàng)目合同約定規(guī)范運(yùn)作，不得在股東協(xié)議中約定由政府股東或政府指定的其他機(jī)構(gòu)對社會資本方股東的股權(quán)進(jìn)行回購安排。

此外，財政部門應(yīng)根據(jù)財政承受能力論證結(jié)果和PPP項(xiàng)目合同約定，嚴(yán)格管控和執(zhí)行項(xiàng)目支付責(zé)任，不得將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP項(xiàng)目中長期的支付責(zé)任，規(guī)避PPP項(xiàng)目相關(guān)評價論證程序。

胥會云